Аналитическая записка

Участие России в миротворческих операциях ООН.

Структурные проблемы и возможные пути их решения

 

  1. Введение.

В последние годы мировое сообщество все больше сталкивается с проблемами, оказывающими негативное влияние на поддержание мира и безопасности на планете. Все чаще в различных регионах и отдельных странах силовое разрешение тех или иных противоречий становится приоритетным, что приводит к возникновению внутригосударственных и международных конфликтов, а зачастую –локальных войн. Вот почему все большее значение в мировой политике приобретают такие международные институты, как Организация Объединенных Наций, 70-летие образования которой все прогрессивное человечество отметило 24 октября 2015 г. Важнейшим инструментом ООН по поддержания мира является миротворчество. С каждым годом международное сообщество уделяет миротворчеству все больше внимания. Тем не менее, следует отметить, что миротворчество - это не панацея для решения всех конфликтов. У миротворчества есть свои неудачи (Руанда, Сомали) и удачи (Восточный Тимор, Мозамбик, Сьерра-Леоне, Либерия). С сожалением приходится констатировать, что некоторые страны проводят политику двойных стандартов, используя миротворчество как инструмент отстаивания своих политических, геополитических, экономических и военных интересов. Примером здесь могут служить события, произошедшие в конце двадцатого века в бывшей Югославии.

Однако, несмотря на имеющиеся недостатки, миротворческие операции ООН были и остаются важнейшим элементом системы международной безопасности, направленным на поддержание мира в конфликтных и постконфликтных регионах.

Начиная с 1948 года, ООН осуществила 71 операцию по поддержанию мира (ОПМ), в которых были задействованы три основных компонента: международные миротворческие силы (военный контингент), военные наблюдатели (теперь их еще называют «военными экспертами») и гражданские полицейские. Для работы в качестве специалистов также привлекаются гражданские служащие.

В операциях ООН по поддержанию мира приняло участие более миллиона военнослужащих, десятки тысяч полицейских и другого гражданского персонала. В настоящее время развернуты и работают 14 миссий ООН. Из 193 стран–членов ООН 124 страны поставляют свои воинские контингенты для проведения миротворческих операций. Основными странами-поставщиками являются Бангладеш, Пакистан, Индия, Иордания, Непал, Эфиопия, Уругвай, Гана, Нигерия и Южная Африка.

  1. Участие Росcии в миротворческих операциях ООН.

Россия также является одним из активных участников миротворческой деятельности ООН, но, к сожалению, приходится констатировать, что в последние годы наблюдается тенденция сокращения количества персонала, направляемого в миссии ООН от РФ. На январь 2019г. по количеству военных наблюдателей ООН, Россия занимает восьмое место, а по количеству поставляемых контингентов в восьми миссиях только 68-е место (из 124). В настоящее время в состав международных миротворческих сил ООН Россия направляет только военных наблюдателей ООН и гражданских полицейских.

Россия довольно поздно вступила в клуб стран-миротворцев ООН. Как известно, первая миротворческая операция ООН была учреждена 29 мая 1948 года и называлась Организация по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП). Лишь спустя 25 лет, в ноябре 1973 года, по решению правительства СССР, в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН, на Ближний Восток была направлена первая группа советских офицеров для прохождения службы в ОНВУП на должностях военных наблюдателей ООН. В их задачи входило наблюдение за прекращением огня в зоне Суэцкого канала и на Голанских высотах после окончания арабо-израильской войны 1973 года. Так началось участие СССР, а затем и РФ в операциях ООН по поддержанию мира.

Миротворческие операции подразделяются на операции по поддержанию мира (ОПМ), которые проводятся в соответствии с шестой главой Устава ООН, и на операции по принуждению к миру, которые проводятся в соответствии с седьмой главой Устава ООН.

Начиная с 1991 года, участие России в операциях по поддержанию мира заметно активизировалось. В апреле того же года, немногим более месяца после окончания войны в Персидском заливе, группа российских военных наблюдателей ООН была направлена в район ирако-кувейтской границы, в сентябре – в Западную Сахару.

С начала 1992 года сфера деятельности наших военных наблюдателей распространилась на Югославию, Камбоджу, Мозамбик, а в январе 1994 года – на Руанду. В октябре 1994 года, по решению СБ ООН, наши наблюдатели были направлены в Грузию, в феврале 1995 года – в Анголу, в марте 1997 года – в Гватемалу, в мае 1998 года – в Сьерра-Леоне, в июле 1999 года – в Восточный Тимор, в ноябре – в Демократическую Республику Конго (ДРК). Всего наши офицеры принимали участие в 30 миротворческих миссиях ООН в качестве военных наблюдателей, которых называют «голубыми беретами» в отличие от «голубых касок» - так принято называть миротворческие силы ООН.

Весной 1992 года российские воинские контингенты впервые приняли участие в миротворческих операциях ООН в составе международных миротворческих сил ООН на Балканах. В марте 1992 г. в бывшую Югославию в состав Сил ООН по охране был выделен российский 554-й отдельный пехотный батальон, получивший сокращенное название «Русбат», численностью 900 человек. Когда в феврале 1994 г. в Сараево резко обострилась обстановка, две роты 554-го отдельного пехотного батальона совершили стремительный марш через горы Боснии и своими решительными действиями фактически предотвратили бомбардировки сербских позиций самолетами НАТО, за что получили благодарность от Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали. После соответствующего усиления эта группа была преобразована в 629-й отдельный пехотный батальон ООН, который, выполнив свою задачу, в июне 1998 г. был выведен на территорию России.

С января 1996 г. по июнь 2003 г. отдельная воздушно-десантная бригада с оперативной группой МО РФ общей численностью около 1500 человек принимала участие в миротворческой операции в составе многонациональных Сил по выполнению соглашения в Боснии и Герцеговине под командованием НАТО. С июня 1999 г. по август 2003 г. миротворческие воинские контингенты РФ, насчитывающие около 3 600 военнослужащих выполняли миротворческие задачи в составе многонациональных Сил для Косово. Все мы помним и гордимся марш-броском наших десантников-миротворцев на Приштину совершенным в ночь с 11 на 12 июня 1999 г. с целью взятия под контроль стратегического объекта - аэропорта «Слатина». Можно сказать, что это был марш-бросок России в попытке на равных войти в клуб миротворчества, продемонстрировать свои национальные интересы и потенциальные возможности, увеличить свое влияние в мировом сообществе. Жаль, что вместо того, чтобы развивать и наращивать успехи, участие наших голубых касок в миротворческих операциях ООН стало резко сокращаться и сошло на нет, несмотря на то что количество миротворческих операций ООН наоборот возрастало. Так, если за первые 40 лет существования ООН было проведено всего 13 ОПМ, то начиная с 1988 года было инициировано 58 новых операций, превышающих по масштабам и количеству личного состава миротворческих сил ранее осуществленные ОПМ.

Отдельно следует выделить участие в миротворческих операциях ООН российских авиационных групп (РАГ), которые решали следующие задачи:

  • перевозка личного состав, техники и материальных средств;
  • высадка/подбор групп быстрого реагирования;
  • переброска личного состава контингентов ООН;
  • эвакуация раненых;
  • обеспечение поисково-спасательных операций;
  • ведение воздушной разведки, патрулирование и наблюдение.

Российские авиационные группы принимали участие в миротворческих операциях в следующих странах:

  • 1982-1984 гг. в Ливане (7 вертолетов Ми-8);
  • 1992-1993 гг. в Камбодже (4 вертолета Ми-24) и в Сомали (7 вертолетов Ми-8);
  • 1992-2002 гг. в бывшей Югославии (4 вертолета Ми-8);
  • 1995-1996 гг. в Анголе (7 вертолетов Ми-8);
  • 2000-2005 гг. в Сьерра-Леоне (4 вертолета Ми-24);
  • 2008-2010 гг. в Чаде (4 вертолета Ми-8);
  • 2006-2012 гг. в Судане (8 вертолетов Ми-8).

Только в ходе участия в последней миссии ООН в Судане нашими авиаторами было выполнено более 15000 вылетов, перевезено около 100000 пассажиров и 1500 тонн различных грузов.

Бесценный опыт, приобретенный российскими миротворцами в различных миротворческих миссиях, в самых сложных условиях обстановки, безусловно, требует глубокого изучения для его использования в будущем. (прим. ред. – это предложение вынесено на первое место).

Миротворческая деятельность российских военных контингентов признается Россией в качестве одного из важных направлений государственной политики. Хочется верить, что в будущем Россия будет наращивать свое участие в миротворческих операциях ООН, как это декларируется во внешнеполитической доктрине РФ. Неучастие или ограниченное участие российских миротворцев в ОПМ негативным образом сказывается не только на возможности получения российскими военнослужащими реального миротворческого опыта, но и на возможности России влиять на урегулирование кризисных ситуаций в различных точках земного шара, активно отстаивать свою точку зрения на текущие международные проблемы, определять будущую систему мироустройства.

Участие российских военных наблюдателей, гражданских полицейских и военных контингентов в операциях ООН по поддержанию мира напрямую связано с задачами по созданию и поддержанию положительного имиджа нашей страны за рубежом и способствует росту нашего влияния в ООН и в мире в целом.

  1. Структурные проблемы и возможные пути их решения

Для детального анализа структурных проблем миротворческой деятельности России целесообразно рассмотреть практику участия в миротворческой деятельности ООН представителей пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН и провести краткий сравнительный анализ.

Согласно статистике на конец декабря 2018г., пять постоянных членов Совета Безопасности предоставляют для участия в миссиях ООН следующее количество миротворцев: Китай - 2515 (2.79%), Франция – 729, Великобритания - 618, США - 51. Россия – 85.

Для сравнения приведем данные по трем странам, направившим наибольшее количество миротворцев: Эфиопия – 7597, Бангладеш – 6624, Руанда – 6528.

- Китай участвует в 8 миссиях, направил 2515 миротворцев: полицейские – 18, военные наблюдатели - 30, военнослужащие контингентов - 2419, офицеры штаба – 48.
Занимая 10-е место по количеству направленных в миссии ООН военных контингентов, Пекин предоставил двух генералов для командования миротворческими миссиями в Западной Сахаре и на Кипре в прошлом, а также подготовил миротворческий резерв – 8 тысяч миротворцев.

По мнению экспертов, участие китайских миротворцев в миссиях ООН оказывает положительное влияние на развитие вооружённых сил Китая, поскольку именно миротворцы привносят в войска международный опыт и современные миротворческие технологии.

Расширяя участие в миротворческих операциях и увеличивая свой финансовый взнос (10.25%), Китай таким образом решает задачи по формированию позитивного имиджа Поднебесной за рубежом.

Имеет место и самокритика. Как известно, раньше Китай был недостаточно представлен на высших постах в ОПМ из-за отсутствия опыта, но сейчас, как видно из приведенных данных, ситуация изменилась.

- Франция участвует в 5 миссиях, занимает 31-е место по количеству предоставляемого персонала. Всего 729 миротворцев: полицейские – 26, военные наблюдатели – 2, военнослужащие контингентов – 652, офицеры штаба – 49.
С июня 2015 года французский генерал командовал миссией ООН в Кот-д’Ивуаре. Еще один другой французский генерал является комиссаром полиции в миссии ООН в ДРК. Кроме того, глава ДОПМ, Ж.-П.Лакруа – тоже представитель Франции.

Франция уделяется большое внимание изучению и преподаванию в миротворческих миссиях ООН французского языка.

- Великобритания участвует в 7 миссиях, занимает 36-е место, 618 миротворцев: полицейские – 0, военные наблюдатели – 4, военнослужащие – 588, офицеры штаба - 26. В силах ООН на Кипре находится 270 британских миротворцев, а в Южном Судане – 297.

- США участвуют в 7 миссиях, занимают 77-е место по количеству предоставляемого персонала. Всего 51 миротворец: полицейские – 4, военные наблюдатели - 4, офицеры штаба - 43. Заметно, что упор делается на направление в миссии ООН офицеров штаба (в этой категории специалистов -12-е место), не предоставляя ООН своего воинского контингента. (В информационном ресурсе: «Страны, предоставляющие воинские и полицейские контингенты» два года назад была введена колонка «Офицеры штаба», что дает более наглядное представление о вкладе каждой страны в миротворческую деятельность).

Гендерное представительство в миротворческой деятельности ООН.

Постоянными представителями при ООН от Великобритании и США в настоящее время являются женщины, причем США шестой раз подряд представляет женщина.

- Россия направила в декабре 2018 года в 8 миротворческих миссий 85 миротворцев: полицейские – 39, военные наблюдатели – 39 (2,89%), офицеры штаба -7. Наша страна занимает 68-е место по количеству поставляемых контингентов и 7-е место по количеству военных экспертов миротворческих операций.

Заметно, что в африканских миссиях находится 70 (41 военный и 29 полицейских) российских миротворцев (82,35% от общего числа 85 миротворцев), находящихся в восьми миссиях). Женщины составляют 10,58% (9 миротворцев).

Напомним, что остальные 15 российских миротворцев (17, 64%) находятся в четырех других миссиях (ОНВУП - 4, Кипр - 7, Косово - 3, Колумбия - 1).

Как известно, на рубеже века Россия занимала первое место по количеству военных наблюдателей в миротворческих миссиях ООН.

Анализируя передовую практику миротворческой деятельности стран-членов ООН и накопленный российскими ветеранами опыт, можно резюмировать следующее:

1. Отмечается стремление участников миротворческой деятельности занять важные миротворческие должности на многих уровнях, что способствует повышению престижа страны.

2. Знание иностранных языков миротворцами имеет важное значение для миссии. Миротворец столько раз миротворец, сколько языков он знает.

3. Должности офицеров штаба, военных советники и офицеров связи взаимодействия считаются довольно престижными в миротворческой деятельности.

4. Резолюции Совета Безопасности ООН о продлении мандатов миссии всегда содержат пункт о повышении роли женщин в миротворческих операциях.

Учет вышеперечисленных рекомендаций и опыта может способствовать эволюции и динамике миротворчества в России в XXI веке.

Переходя к структурным проблемам российского миротворчества и возможных путях их преодоления необходимо прежде всего обратить внимание на актуальные вопросы, связанные с миротворчеством, которые не могут не вызывать обеспокоенности у российских ветеранов.

1. РФ не имеет такого доктринального документа как «Национальная концепция миротворческой деятельности». Представляется целесообразным такой документ разработать и утвердить, приняв его за основу формирования целенаправленной миротворческой политики, в том числе с целью укрепления позиций РФ как государства-основателя и постоянного члена Совета безопасности ООН.

2. В РФ не существует межведомственного органа, координирующего и направляющего внешнеполитическую деятельность всех государственных и общественных структур, занимающихся миротворчеством под эгидой ООН и региональных организаций. Видится необходимым создание такого органа, возможно, в структуре или под патронажем Администрации Президента РФ или Совета Безопасности РФ. Здесь же необходимо отметить, что нет и базового научного органа или координационного научного органа по исследованию миротворческий проблем.

3. Система возмещения финансовых затрат силовым ведомствам РФ на подготовку и направление миротворцев (в т.ч. воинских и полицейских контингентов) требует пересмотра. На примере Минобороны РФ можно констатировать, что существующая система возмещения финансов сводит заинтересованность самого министерства к затрате ресурсов на подготовку специалистов практически к нулевой.

4. РФ самоустранилась от предоставления воинских контингентов для участия в миротворческих миссиях ООН.

Справочно: согласно официальной статистике ООН за январь 2019 г., РФ занимает 68-е место (из 124) среди стран, поставляющих воинские контингенты для миротворческих миссий ООН и 7 место по военным наблюдателям: полицейские - 39, военные наблюдатели - 38, офицеры штаба - 7. направлено 14 женщин ( 10 полицейских и 4 военных наблюдателя.

Участие российских воинских контингентов прекращено с апреля 2012 г., после вывода РАГ из Миссии ООН в Республике Южный Судан.

Представительство российских военных экспертов (наблюдателей) в миссиях ООН критически низкое, а в политические миссии ООН российские военнослужащие (военные наблюдатели, офицеры связи, взаимодействия и военные советники) не направляются.

5. Ветераны (бывшие участники) миротворческих операций (миссий) ООН, направляемые от РФ, не имеют какого-либо официального (законодательно определенного) статуса. Отсутствие подобного статуса нивелирует престиж этой деятельности, что влечет низкий уровень заинтересованности к ней среди офицеров силовых ведомств РФ. Требования к уровню подготовки специалистов данного профиля справедливо высоки, однако мотивация к тому, чтобы заниматься этим, у офицеров предельно низкая. Предлагается определить и утвердить статус «Участник миротворческой операции» (ветеран-миротворец) и разработать систему социальной поддержки ветеранов миротворчества.

Для сравнения интересно отметить, что в армии США существует статус американских и иностранных медалей, куда относятся и миротворческие медали. В ВС РФ нет статуса медали ООН «На службе мира», поэтому многие командиры негативно относятся к размещению на форме этих медалей или планок.

6. До сих пор в РФ не учрежден официальный профессиональный праздник – «День российских миротворцев» - который может отмечаться 25 ноября - день включения первой группы советских офицеров в состав ОНВУП в 1973 году.

В 2016 г. общественными организациями и государственными органами предпринимались большие усилия для решения этого вопроса Проект соответствующего Указа Президента РФ прошел общественные слушания и юридическую экспертизу. Предлагается довести этот вопрос до логического завершения.

7. Вопросы финансового стимулирования и кадровой политики в отношении участников миротворческой деятельности в РФ не решены. Зачастую, это является поводом всевозможных спекуляций со стороны пристрастных (в т.ч. начальствующих) лиц, считающих миротворческую деятельность не более чем «оплаченным из чужого кармана отдыхом за рубежом». Самих офицеров (имеющих при этом высокий уровень профессиональной компетенции), выезжавших в Миссии вместо поощрения зачастую предпочитают ущемлять в вопросах возможного карьерного роста.

Несправедливой является система финансового обеспечения участников миротворческих миссий (операций) как в период прохождения действительной службы (на примере Минобороны РФ), так и при расчете пенсионного обеспечения при увольнении в запас.

Усматривается необходимость проработки данных проблемных вопросов на межведомственном уровне.

8. Вызывает озабоченность состояние дел (как на внутреннем, так и на международном уровне) с Российским курсом по подготовке военных наблюдателей ООН (RUSUNMOC), до сих пор не имеющим аккредитации ООН.

Справочно: За период с 1996 по 2009 г. на курсе RUSUNMOC в г. Солнечногорск Московской обл. было подготовлено 202 иностранных в/сл. С момента возобновления деятельности курса в г. Наро-Фоминск Московской обл. в 2011 г., обучение на нем прошли всего 10 иностранных офицеров.

Возможными причинами сложившейся ситуации стали непродуманная «оптимизация» самого курса и его учебно-материальной базы, преподавательского состава в рамках реформирования Министерства обороны РФ, недостаточная работа министерства по привлечению иностранных в/сл на обучение по данному профилю. Для Минобороны подготовка специалистов данного профиля имеет сомнительную приоритетность. Требуется пересмотр подходов к формированию облика специалиста миротворческой деятельности, прошедшего подготовку в России. Обязательным условием должно являться создание постоянного штата специалистов (Межведомственного Центра по подготовке миротворцев, действующего под общим руководством МИД России) для подготовки по нескольким специальностям и минимизация административно-командной «прослойки» между Центром и заинтересованными министерствами и ведомствами РФ. Нашей Межрегиональной общественной организацией ветеранов миротворческих миссий ООН подготовлены конкретные предложения для совершенствования данного проблемного аспекта.

9. Отсутствует надлежащий подход к медицинскому обеспечению и реабилитации военных экспертов (наблюдателей) и систем социальной поддержки их семей в период служебных командировок. Требуется переработать систему медицинского обеспечения и реабилитации участников миротворческих миссий (операций) с учетом специфики психологической обстановки и заболеваний, характерных для регионов, в которых они проходят службу, а также проработать вопрос социальной и психологической поддержки семей персонала, направляемого для участия в миротворческих операциях/миссиях.

10. Полностью отсутствуют факты направления представителей Министерства обороны РФ из числа высшего командного состава на руководящие (руководство отделами и службами миссий) и высшие руководящие (руководство миссий в целом) должности в миссиях (операциях) ООН. Целесообразно, на наш взгляд, коренным образом изменить отношение (в первую очередь государственного руководства) к данному вопросу.

11. Отсутствует государственная поддержка военно-патриотического воспитания подрастающего поколения в духе миротворчества на базе педагогической технологии, обеспечившей создание и развитие Межрегионального Движения юных миротворцев и школ мира (ДЮМ) в 1998-2019 гг. Опыт многолетней активной деятельности ДЮМ, как добровольческого проекта, не имеющего строки финансирования ни в федеральном, ни в региональном или местном бюджете, свидетельствует о востребованности миротворчества, как объединяющей силы, консолидирующей современную молодежь на решение задач социального и нравственного развития. К сожалению, приходится констатировать, что накопленный опыт работы ДЮМ, используемый в Беларуси, на Украине и в других странах, не востребован системой образования России. Несомненной является необходимость применения положительной практики ДЮМ в интересах патриотического воспитания подрастающего поколения. Предлагаем создать рабочую группу из представителей Российского движения школьников и ДЮМ для разработки проекта по внедрению опыта работы воспитанию юных миротворцев в систему образования России.

12. В целях пропаганды положительного образа российского миротворца было бы целесообразно открыть на базе парка «Патриот» выставку под названием «Миротворцы России: опыт и новые возможности», на основе экспонатов, собранных Музеем миротворческих операций, и концепции выставки, одобренной ветеранскими организациями российских миротворцев.

13. В сентябре 2015 года был опубликован доклад генерального секретаря ООН Пан Ги Муна «Будущее миротворческих операций ООН: выполнение рекомендаций Независимой группы высокого уровня по миротворческим операциям». В этом докладе он высказал мысль о создании Сил быстрого реагирования ООН (СБР ООН) на постоянной основе для оперативного решения возникающих проблем по решению СБ ООН. Ведь для того чтобы развернуть миссию, обычно уходит около шести месяцев после принятия решения. Если же ООН будет иметь собственный «спецназ», то это резко улучшит современное положение дел в миротворчестве ООН.

В практической плоскости решение этого вопроса затормозилось. В этой связи у России был шанс выйти на передовые рубежи современного миротворчества. Россия могла бы выступить с поддержкой инициативы Пан Ги Муна и предложить создание будущих Сил быстрого реагирования ООН на базе 15-й миротворческой бригады или хотя бы предложить использовать 15-ю бригаду и подразделения ВДВ, проходящие боевую подготовку по программе миротворчества, при создании СБР ООН.

Кроме того, рассматривается идея создания постоянного резерва, однако держать в постоянной готовности силы в составе нескольких тысяч человек будет дорого. И здесь у России появляется второй шанс предложить свою 15-ю миротворческую бригаду, которая имеет специалистов и проходит ежедневную подготовку по курсу миротворчества. Их не надо учить, как разворачивать блокпосты, сопровождать грузы, сопровождать конвой, проводить мониторинг ситуации и т.д. Получив приказ о вхождении в состав миротворческих сил ООН, вся бригада или ее отдельные подразделения могут быть доставлены в нужную точку и развернуты в кратчайшие сроки. Никакой дополнительной подготовки нашим бойцам не требуется, да и финансируем мы содержание этой бригады на постоянной основе сами.

14. В начале сентября 2016 года в Лондоне прошла конференция министров обороны стран, принимающих участие в миротворческих операциях. На конференции были представлены 80 стран. Россия экспертов на эту конференцию не прислала, хотя там обсуждались такие важные вопросы, как усовершенствование механизмов планирования миротворческих операций и пути повышения эффективности этих операций. Следующая министерская конфер