ИНИЦИАТИВНАЯ ЗАПИСКА

О необходимости создания в Администрации Президента специального органа на постоянной основе, координирующего и курирующего все государственные структуры и общественные организации, принимающие участие в миротворческой деятельности России как под эгидой СНГ, ООН, ОБСЕ и др. международных организаций, так и самостоятельно

Миротворческая деятельность в настоящее время стала одним из важнейших направлений внешней политики многих, и, в первую очередь, ведущих государств мира. Для России она приобретает особую значимость еще и потому, что наше государство в силу своего геостратегического положения оказалось в непосредственной близости к некоторым очагам напряженности, затрагивающим интересы ее собственной безопасности.

Россия, переживая сложные преобразования, кровно заинтересована в сохранении стабильности в мире. Возникновение вооруженных конфликтов, как межгосударственных, так и внутри государств в непосредственной близости от границ России, постоянно вынуждает принимать различные шаги в политической, экономической и, особенно, в военной областях для мирного их разрешения. Поиск форм и методов решения таких конфликтов будет являться одной из основных задач российской геополитики в области миротворчества и в обозримой перспективе.

Неучастие России в миротворческой деятельности не только лишит ее возможности влиять на развитие событий на международной арене, но и, в более широком плане, скажется на российском авторитете в мировом сообществе.

Кроме этого участие России в миротворческой деятельности обусловлено и целым рядом объективных факторов:

во-первых, Россия после развала СССР непосредственно соприкоснулась с вооруженными конфликтами, которые на почве национально-этнических, территориальных, религиозных и других противоречий затронули судьбу более 25 млн. русских (из которых более 3-х млн. стали беженцами), проживавших вне границ России, где грубо нарушаются права человека;

во-вторых, особую опасность для интересов Российской Федерации представляет возможность возникновения новых вооруженных конфликтов. По данным социологических исследований, в настоящее время имеется до 100 районов как на территории России, так и вблизи ее границ с нестабильной политической и экономической обстановкой;

в-третьих, как показал шестилетний опыт миротворческой деятельности России в урегулировании конфликтов на территории СНГ, без ее активного участия не удается сделать что-либо реальное по их разрешению.

В связи с этим высшее руководство России, в соответствии с Конституцией, Законом об обороне и Основными положениями военной доктрины взяло на себя обязательства содействовать усилиям мирового сообщества и органам коллективной безопасности (Совету Безопасности ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совету глав государств СНГ) в предотвращении (локализации) военных конфликтов, поддержании или восстановлении мира, защиты прав человека. Миротворчество признается Россией как одно из важнейших направлений государственной политики.

Активизация в последнее время внешнеполитической деятельности России и ее инициативы, особенно по проблеме урегулирования кризисных ситуаций (в Боснии и Герцеговине, Косово на территории бывшего СССР), вызвали в мире широкий резонанс и еще более укрепили большинство западноевропейских политиков и экспертов во мнении о необходимости учета «российского фактора» в решении актуальных международных проблем.

Россия разделяет взгляды всего международного сообщества на принципы, методы и требования к проведению операций по поддержанию мира и считает, что их выполнение крайне важно для достижения целей операции.

Планирование операций по поддержанию мира (кроме тех, которые проводятся в чрезвычайных обстоятельствах и ориентированы на силовое восстановление мира) должно осуществляться в соответствии с четко сформулированными конечными политическими целями надежного урегулирования конфликта. Причем они должны быть конкретными и практически достижимыми.

Анализируя практику миротворческих операций на территориях независимых государств Содружества, следует отметить ряд особенностей которые существенно влияют на отношение в мире к России в миротворческой области.

Эти особенности сложились в силу политических, экономических, социальных и даже на бытовом уровне связей между суверенными республиками, специфического характера обстановки в Содружестве.

1. Практика урегулирования вооруженных конфликтов на территории СНГ свидетельствует о повсеместной вовлеченности в качестве основного гаранта мирного урегулирования российских воинских миротворческих контингентов.

2. В операциях участвуют только те государства, интересы которых непосредственно затронуты конфликтом.

3. Политический мандат на проведение операции не полностью соответствует ооновским требованиям. Правовой базой проведения операции по поддержанию мира (ОПМ) в Приднестровском регионе Республики Молдовы и Южной Осетии, Республики Грузии являются не резолюции Совета Безопасности ООН или Совета Глав государств-участников СНГ, а двусторонние межгосударственные соглашения России с Молдавией и Грузией, которые к тому же не устанавливают временных сроков пребывания миротворческих контингентов в зонах конфликтов.

На территории Абхазии миротворческая операция проводится в соответствии с Уставом ООН на основании региональных соглашений, принятых Советом Глав государств - участников Содружества Независимых Государств.

4. Участие в ряде ОПМ в составе миротворческих сил воинских контингентов, предоставляемых сторонами, непосредственно вовлеченными в вооруженный конфликт (ОПМ в Приднестровском регионе республики Молдовы и Южной Осетии республики Грузии).

5. При учреждении операции не назначается глава миссии. По этой причине ослаблен политический контроль со стороны учреждающего операцию органа.

Признавая все эти несоответствия нормам, принятым в ООН и ОБСЕ, необходимо отметить, что опыт проведения ОПМ на территории СНГ с участием российских миротворцев подтвердил право на жизнь данного подхода. В подтверждение этого можно привести высказывание бывшего Генерального Секретаря ООН Бутроса Гали: - «…для достижения успеха и отражения меняющихся потребностей сообщества государств методы для осуществления операций по поддержанию мира приходиться все время изобретать заново,.. сегодня имеется столько видов операций по поддержанию мира, сколько и видов конфликтов».

На наш взгляд, нельзя считать устоявшейся и закрепленной за операциями под эгидой ООН «классическую» практику миротворческих операций. Действия в Ираке, Сомали и бывшей Югославии показали, что в практике операций ООН проявляются новые тенденции, сближающие их с практикой операций в СНГ. В частности:

- операции все чаще начинаются при наличии обращений не всех, а лишь некоторых из конфликтующих сторон;

- практика действий по «установлению мира» с применением силовых средств начинает доминировать над практикой традиционного «поддержания» уже достигнутого мира;

- международные контингенты (особенно НАТО в бывшей Югославии) начинают использовать более тяжелое вооружение, они усилены и экипированы не только для полицейских функций, но и для силовых операций;

- военные контингенты начинают на месте брать на себя функции оперативной оценки ситуации, соотношения сил сторон (в т.ч. политических), посредничества, тесно переплетая политическое и военное вмешательство в ситуацию.

В результате можно сделать выводы о существовании на современном этапе на международной арене не столько одного «классического» подхода к миротворческим операциям под эгидой ООН и другого, не типового, воплощенного в ОПМ на территории стран СНГ, сколько двух сходных по сути типов операций, которые быстро модифицируются.

Природа миротворческих операций за последние восемь лет претерпела существенные изменения. Прежние «модели» миротворчества малоэффективны, поскольку современные операции по урегулированию региональных конфликтов не являются в полной мере ни военными операциями, ни операциями полицейского типа, а, скорее, представляют собой их комбинацию. В ходе проведения миротворческих операций участвующим в них воинским формированиям приходится сталкиваться с необходимостью решения тех или иных полицейских задач, для выполнения которых у военных нет необходимых знаний, навыков и умения.

При этом изменился сам характер требований, предъявляемых к служащим гражданской полиции (милиции) в миротворческих операциях. Если ранее на них возлагались главным образом функции наблюдения и обучения местного персонала, то теперь все чаще возникает необходимость выполнения следующих основных специальных мероприятий по охране правопорядка:

- осуществление вмешательства для прекращения насилия в отношении гражданских лиц и недопущения самоуправства;

- прекращения и предотвращения массовых грабежей, актов вандализма и гражданских беспорядков;

- «рассеивания» демонстраций немирного характера и т.п.

Поэтому возложить все проблемы миротворческой деятельности России только на плечи военных сегодня уже недостаточно. Наряду с другими державами Россия все больше берет на себя ответственность за соблюдение защиты права прав человека и поддержание мира в любом регионе планеты.

В миротворческих операциях, наряду с военными, все более широкое применение находят контингенты гражданского персонала, МВД, ФПС, МЧС и др. Но единого координирующего, направляющего и курирующего органа, способного разрабатывать и выдерживать генеральную линию концепции миротворчества России, организовать подготовку и применение миротворческого контингента пока в России нет.

Очевидно, назрела необходимость решить эту проблему и создать соответствующий орган в администрации Президента, на который можно будет возложить решение следующих задач.

1. Выработка единой стратегии миротворческой деятельности России и разработка соответствующей концепции и доктрины.
2. Приведение концепции и законодательной базы к международным требованиям и стандартам.
3. Подготовка предложений Президенту по участию России в той или иной миротворческой деятельности.

В частности, такой орган может проводить совещания с представителями различных министерств и ведомств, предоставляющими войска, силы и средства для выяснения их позиций и дальнейшего их учета администрацией Президента. На этот орган также можно возложить задачу проведения анализа и изучение всех предложений, сделанных в ходе обсуждения правительством вопроса об участии в миротворческой деятельности всеми министерствами - поставщиками воинских контингентов, полицейских сил, гражданского персонала, гуманитарной помощи, транспорта и материальных средств. Представлять Президенту доклад с конкретными рекомендациями.

Пока этот вопрос остается по-прежнему не решенным, что негативно сказывается на эффективности проводимых миротворческих операций с участием России.

Таким образом, учитывая сложившуюся после окончания «холодной войны» ситуацию в мире, когда прекращение глобального противостояния между США и бывшим Советским Союзом привело к резкому увеличению числа очагов напряженности, миротворческая деятельность, осуществляемая Российской Федерацией под эгидой Организации Объединенных Наций, приобретает все большую значимость. Одновременно с этим повышается сложность этой деятельности. Многообразие тех конфликтных ситуаций, которые возникают в различных регионах мира, требует индивидуального подхода к каждой из них при планировании, подготовке и проведении миротворческих операций. Быстрое изменение обстановки в мире требует своевременного изменения и совершенствования способов и методов подготовки осуществления таких операций. Их эффективность и качество проведения в будущем главным образом зависит от того, будет ли мировое сообщество проявлять единство во взглядах и целях, а также решимость в действиях по обеспечению всеобщего мира и безопасности.

Для координации миротворческой деятельности на новом уровне и в новом формате необходимо:

1. В рамках администрации Президента России создать специальный орган, координирующий и курирующий все правительственные структуры, принимающие участие в миротворческой деятельности России как под эгидой СНГ, ООН, ОБСЕ и др. международных организаций, так и самостоятельно.
2. Принять Национальную концепцию миротворчества, а затем на её основе разработать и принять Государственную Доктрину миротворчества.
3. Согласовать принятые базовые документы по миротворчеству с соответствующими документами, существующими на Западе.
4. Придать российским силам и средствам, применяемым в миротворческой деятельности ООН и ОБСЕ, статус Национальных миротворческих сил РФ.
5. Руководство России должно обратиться в ООН с тем, чтобы зафиксировать в её Уставе единый подход к миротворческим операциям, включающим в себя широкий спектр различных мероприятий (а не только военных операций, как многие думают у нас), начиная с анализа обстановки, дипломатических и экономических мер, гуманитарных операций, помощи различных неправительственных организаций в ликвидации последствий кризисных ситуаций и т.д.
6. На государственном уровне поддержать введение в систему образования предмета «Миротворчество».

2. Национальные интересы и цели политики безопасности России и миротворчество