2. Национальные интересы и цели политики безопасности России и миротворчество

В миротворческой деятельности, безусловно, главными для России будут являться операции по поддержанию мира в СНГ и особенно до конфликтное миротворчество. В то же время России выгодно по политическим и иным соображениям участвовать и в миротворческой деятельности ООН. Однако здесь возникает ряд вопросов, и в первую очередь финансовых. Очевидно, что она может быть определяющей, так как должно быть четко просчитано, какой ценой достигаются Россией те или иные выгоды от участия в операциях ООН по поддержанию мира.

В тех случаях, когда участие воинских контингентов, гражданского персонала и полицейских сил в операциях ООН оплачивается этой организацией, России легче принимать в них участие и к этому надо стремиться. Если же расходы будет нести Россия, то надо тщательно взвесить, насколько они компенсируются той выгодой, которую она получит от участия в операции ООН. Уже сейчас некоторые задают вопрос, насколько сопоставимы расходы России, направившей в бывшую Югославию миротворческий контингент вместе с войсками НАТО, с той выгодой, которую она получает от этого.

В любом случае необходимо разработать и сформулировать концепцию участия России в операциях ООН по поддержанию мира, критерии оценки ее деятельности в таких операциях с точки зрения ее национальных интересов, выгоды, которую от этого она должна получать. Эти проблемы можно решать лишь в рамках надстройки над правительством – его министерствами и ведомствами, исполняющими эти функции.

Анализ российских миротворческих операций в СНГ требует, в частности, ясного определения национально-государственных целей и интересов Российской Федерации как в отношении стран бывшего СССР в целом, так и в районах проведения рассматриваемых акций. Это, однако, затруднено, по крайней мере, тем, что российская политика в зоне СНГ (как, впрочем, и в отношении других регионов мира) до сих пор находится в стадии становления.

В рамках этого подхода миротворческие операции могут рассматриваться равно и как усилия по прекращению насилия, и как инструмент преодоления противоречий, сталкивающих между собой новые независимые государства, и как конкретная форма поисков путей к сотрудничеству.

Трудности, однако, заключаются в том, что в странах бывшего СССР российское военное присутствие в виде миротворческих сил (или же военных баз) рассматривается зачастую как проявление неоимперской политики, сужающей реальную недавно обретенную независимость. При этом одиозные заявления некоторых представителей российских военных, политических или академических элит или же неуклюжие действия отдельных правительственных институтов усиливают такого рода подозрения в правящих кругах недавно возникших государств.

Создание в администрации президента конкретного органа, отвечающего за эту проблематику, могло бы все это привести к общему знаменателю.

Подтверждением этого тезиса является происшедшее весной-летом 1993 года резкое обострение положения в Таджикистане и, особенно, нападение вооруженной оппозиции на российскую пограничную заставу. Принятые решения, как известно, предполагали интенсификацию российского влияния на обстановку в Таджикистане и подключения к миротворческим усилиям Центрально-Азиатских стран-участниц СНГ.

В результате для обеспечения согласованности действий федеральных органов при осуществлении миротворческой деятельности Правительством РФ в ноябре 1993 года была образована Межведомственная комиссия по координации участия России в миротворческой деятельности, сопредседателями которой были назначены заместитель Министра иностранных дел и заместитель Министра обороны РФ. Образование этой комиссии стало еще одним доказательством того, что проблемы миротворческой деятельности оказались среди важных приоритетов российской политики безопасности.

И это не эпизодическая работа. Ее необходимо вести постоянно и работать на перспективу. А для этого необходимо иметь и соответствующий рабочий орган в администрации Президента на постоянной основе.

В настоящее время существует несколько отличающихся друг от друга подходов к классификации миротворческих операций. Это связано с целями, преследуемыми при учреждении миротворческих операций, использования или не использования военной силы при решении задач, которые могут возлагаться на воинские контингенты, привлекаемые к их осуществлению. Все это зачастую вызывает непонимание сути проводимых операций на уровне национальных государств, а порой и превышение полномочий в использовании силовых методов – нарушению права применения силы и права прав человека.

Рассмотрим несколько примеров.

Превентивная дипломатия - это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих споров в конфликты. Она имеет своей целью ослабление напряженности до того, как эта напряженность перерастет в конфликт, или, если конфликт начался, принятие незамедлительных мер по его сдерживанию и устранению причин, лежащих в его основе. В рамках превентивной дипломатии в соответствии с концепции изложенной в докладе Генерального секретаря ООН, могут участвовать и вооруженные силы, а Концепция предусматривает возможность превентивного развертывания сил ООН в случае создания демилитаризованных зон.

При возникновении межгосударственных споров такое развертывание может иметь место, когда обе страны считают, что присутствие Организации Объединенных Наций (или сил региональных организаций и соглашений) по обе стороны их границы может содействовать предотвращению боевых действий. Кроме того, превентивное развертывание может быть использовано, когда какая-то страна ощущает угрозу и просит обеспечить соответствующее присутствие лишь с ее стороны границы. Вместе с тем превентивное развертывание по характеру осуществляемых действий и задачам, которые ставятся вооруженным контингентам, перекликается с аналогичными действиями и задачами, осуществляемыми в рамках миротворческих операций ВС по поддержанию мира.

Это приводит к появлению разночтений, когда ряд экспертов (это особенно характерно для политологов и военных экспертов США) выводят превентивное развертывание ВС за рамки превентивной дипломатии, целиком относя ее к классу миротворческих операций ВС по поддержанию мира. Что противоречит имеющимся документам.

Способствование миру - это процесс урегулирования разногласий и разрешения проблем, которые ведут к конфликту, главным образом путем дипломатии, посреднической деятельности, переговоров или других форм мирного урегулирования. С изменением характера проводимых миротворческих операций, которые, в силу требований к повышению их общей эффективности, все чаще носят комплексный характер, подразумевающий органичное сочетание военных, дипломатических и других мер для урегулирования конфликта, Способствование миру все реже представляется как самостоятельный вид миротворческой деятельности. Те действия и усилия, которые принято характеризовать термином «Способствование миру», все чаще рассматриваются как составная часть миротворческих операций, относящихся к категориям либо поддержания мира, либо принуждения к миру, т.е. с преимущественным использованием вооруженных сил. Опять просматривается явное разночтение.

Поддержание мира - предполагает ведение не боевых военных операций (кроме случаев, когда необходима самооборона), которые предпринимаются с согласия воюющих сторон и предназначены для контроля и содействия заключению перемирия, что способствует дипломатическим усилиям по достижению возможности урегулирования разногласий политическими средствами. Эти действия можно рассматривать как действия по поддержанию перемирия или соглашений по прекращению огня.

Поддержание мира - это обеспечение присутствия ООН или других организаций, осуществляющих миротворческую операцию, в данном конкретном районе, что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, которое, как правило, связано с развертыванием военного и (или) полицейского персонала, а также и гражданского персонала. Поддержание мира - это средство, которое расширяет возможности как в плане предотвращения конфликтов, так и в плане миротворчества.

Принуждение к миру является формой боевого вооруженного вмешательства или его физической угрозы. Оно может проводиться в соответствии с решением мирового сообщества на использование военной силы с целью заставить участников конфликта согласиться с международными санкциями или резолюциями. Главная цель операций по принуждению к миру - сохранение или восстановление мира на условиях, определенных мировым сообществом. Первоначально принуждение к миру не рассматривалось в контексте миротворчества, однако в более поздних официальных документах ООН принуждение к миру уже присутствует в этом качестве. Такое изменение вызвано не в последнюю очередь позицией развитых стран Запада и, прежде всего, США, что отражает традиционную склонность Запада к использованию или угрозе применения силы для достижения военно-политических целей.

Ее основополагающим принципом является допущение и даже оправдание вмешательства, в том числе вооруженного, во внутренние дела стран, где «грубо нарушаются права человека и право наций на самоопределение», поскольку, как считают западные политологи, в современной обстановке главную угрозу миру и стабильности представляют внутренние конфликты, а не внешние факторы. При этом, по мнению экспертов Лондонского института стратегических исследований, на Африканском континенте особенно отчетливо прослеживается тенденция перерастания столкновений внутреннего характера в региональные конфликты, охватывающие целые зоны, превращающиеся в международные и приобретающие хроническую форму.

Теория «нового интервенционизма» окончательно дезавуирует известный со времен Вестфальского мира принцип международного права, согласно которому суверенитет имеет главенство над правами человека. В связи с этим показательно высказывание Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана (апрель 2000 года) о том, что национальный суверенитет обеспечивает защиту маленьким и слабым государствам, но он не должен служить щитом для преступлений против человечности. Он подчеркнул, что в противном случае Совет Безопасности имеет моральную возможность, действовать от имени мирового сообщества.

Между тем «новый интервенционизм» фактически игнорирует Устав ООН, которым предусматривается непременное единогласие всех постоянных членов СБ (США, России, Великобритании, Китая и Франции) при решении вопросов войны и мира. Независимые эксперты отмечают, что в этом нет ничего необычного - Запад, исповедующий прагматические ценности, всегда стремился создать такой мировой порядок, который в максимальной степени отвечал бы его интересам, и, прежде всего, собственной безопасности. Иначе говоря, ему свойственно не подстраиваться под существующие нормы, а использовать их для реализации собственной политики - отсюда практика так называемого «двойного стандарта».

Таким образом, контингенты вооруженных сил и других структур могут привлекаться для решения задач поддержания и восстановления порядка и стабильности в государстве (регионе), гражданские власти которого прекратили свою деятельность, или в районах, где возникла угроза распада государственности и где нарушение порядка и стабильности создает угрозу международной безопасности или правам человека.

В большинстве случаев поддержание и восстановление порядка и стабильности осуществляется одновременно с доставкой и обеспечением охраны гуманитарной помощи. Подобные задачи также могут быть поставлены вследствие боевых действий между отдельными государствами в регионе или на территории конкретного государства, а также в случае гражданской войны между оппозиционными силами одного государства,

Совершенно очевидно, что организация решения этих задач не может являться прерогативой только того или иного министерства и ведомства. Здесь они могут лишь выступать на исполнительском уровне.

В целом, механизм реализации задач, стоящих перед военными контингентами, полицейскими силами и гражданским персоналом, участвующими в миротворческих операциях, требует дальнейшего совершенствования и усиления правовой базы использования вооруженных сил не только в плане мер воздействия по отношению к противоборствующим сторонам, но и ответственности за существующие нарушения со стороны воинских подразделений, привлекаемых для осуществления миротворческих миссий.

Вне зависимости от того, кто санкционировал проведение миротворческих операций, ее участники обязаны в полном объеме соблюдать положения международного права. В традиционной миротворческой операции статус войск в стране пребывания определяется соответствующим соглашением. Если операция проводится под эгидой ООН, то страны, участвующие в операции, договариваются с ООН и принимающей страной относительно масштабов их участия (содействия) в операции. Они также могут выработать меморандум о взаимопонимании с принимающей страной, в котором оговариваются те формы обслуживания и обеспечения, которые не предусматриваются со стороны ООН.

Организация Объединенных Наций должна окончательно согласовать договор о размещении сил ООН с принимающей страной до начала развертывания войск. До тех пор, пока такой договор не будет окончательно согласован, безопасность военнослужащих не гарантируется местными законами или дипломатическим статусом.

В тех случаях, когда миротворческие усилия предпринимаются региональными организациями или отдельными государствами самостоятельно, государства, участвующие в проведении миротворческих операций, сами договариваются со страной пребывания относительно статуса своих войск. И МИД здесь очевидно будет выступать на исполнительском уровне.

Возможным направлением в изменении принципов формирования миротворческих контингентов может стать воплощение идеи создания «резервных сил» ООН, В целом реализация этой концепции, по замыслу авторов, нацелена на то, чтобы путем уменьшения времени на подготовку сил ООН к развертыванию и процедурные вопросы снизить возможность осложнения конфликтной ситуации в период между принятием решения и реальным развертыванием миротворческих сил.

Система «резервных сил», как предусматривает предлагаемая концепция ООН, будет основана на соглашениях с государствами - членами ООН, которые предоставляют войска, ресурсы и технические средства в согласованные сроки реагирования (в идеальном варианте в пределах от 7 до 11 дней). Государства, которые не в состоянии выделить военные контингенты, могут предоставить финансовые ресурсы, технические средства, вспомогательный персонал или услуги.

Данная концепция предусматривает, что в период нахождения «резервных сил» на территории своих стран ответственность за них продолжают нести соответствующие правительства. Их подготовка осуществляется за счет национальных средств. Организация Объединенных Наций при этом ограничивается лишь выдачей инструкций в отношении их подготовки с целью обеспечения единообразия подготовки к выполнению оперативных функций и задач материально-технического снабжения.

Когда складывается ситуация, при которой велика вероятность принятия Советом Безопасности резолюции о направлении миротворческого контингента сил ООН в кризисный район, Секретариат ООН повторно запрашивает согласие правительств государств на выделение сил в соответствии с ранее заключенными соглашениями.

Таким образом, современный этап развития в международной миротворческой деятельности тесно связан с трансформацией всей системы международных отношений в эпоху после «холодной войны». Этот процесс сопровождается пересмотром как практики задействования вооруженных сил в миротворческих операциях, так и изменением подходов в трактовке основных нормативно-правовых актов, регламентирующих эту деятельность. Правовая законность миротворческой деятельности ООН, региональных организаций и отдельных государств базируется на положениях Устава ООН о коллективной безопасности, правах и обязанностях государств-членов Организации Объединенных Наций. Вместе с тем, Устав ООН не содержит в своем тексте положений, напрямую касающихся миротворческой деятельности, он определяет лишь основные «правила игры». Эти правила, призванные упорядочить межгосударственные отношения в сфере безопасности, задают самые общие границы деятельности государств и их взаимодействия в отношении организации миротворческих операций, задействования в них вооруженных сил. Механизм же принятия решений и организация миротворческой деятельности пока не имеют достаточной нормативно правовой базы и во многом строятся на накопленном опыте и существующих прецедентах. Привлечение воинских контингентов стран к миротворческим операциям ООН и региональных соглашений в соответствии с Уставом ООН и принятой практикой строится на договорных отношениях. Договорные обязательства, по всей видимости, останутся основой выделения войск для миротворческих акций и в случае принятия новых концепций использования войск, нацеленных на упрощение процедуры выделения воинских контингентов и уменьшения сроков их развертывания (например, в соответствии с концепцией «резервных сил»).

Решение этих вопросов возможно лишь при наличии специального единого курирующего органа в администрации Президента, функционирующего на постоянной основе.

Рассматривая принудительные операции в соответствии с главой VII Устава ООН, необходимо руководствоваться следующим. Стоит ли использовать военную силу и когда это целесообразно делать, должно определяться прежде всего национальными интересами РФ. Военное вмешательство России должно носить выборочный характер и осуществляться только там, где могут серьезно пострадать наши национальные интересы, например, в регионах, экономически важных для РФ, в районах, где у нас имеются союзнические обязательства.

Во всех случаях цена и риск при привлечении войск, сил и средств, должны быть тщательно проанализированы и приведены в соответствие с важностью поставленных целей. Наряду с активными действиями по дипломатической линии, перед тем, как использовать военную силу, необходимо будет ответить на несколько важнейших вопросов:

1. исчерпаны ли невоенные средства, которые бы дали приемлемый шанс на успех?;
2. поставлены ли ясные и достижимые цели?;
3. какова степень риска?;
4. что необходимо для достижения поставленных целей?;
5. каковы могут быть в таком случае потери личного состава и финансовые расходы?
6. есть ли у нас достаточная уверенность в том, что наши действия получат одобрение россиян?;
7. определены ли временные рамки или этапы операций, которые дадут возможность оценить степень ее успеха или неудачи, и разработан ли в обязательном порядке план прекращения военного участия России в конфликте?
8. насколько возможно использовать помощь наших союзников или действовать в рамках соответствующих международных организаций?

Для того чтобы в полной мере использовать преимущества миротворческих операций ООН (ОБСЕ, СНГ), РФ должна делать глубокий анализ того, когда и при каких обстоятельствах оказывать им поддержку или принять в них участие. Тщательная оценка всех факторов должна лежать в основе политики президента России в области миротворчества. Эта политика, включающая самое серьезное изучение всех миротворческих операций, предполагает, что до принятия решения о участии в каких-либо из них будет проводиться тщательное изучение всех потребностей и возможностей РФ. Более того, при необходимости должно использоваться свое положение постоянного члена Совета Безопасности ООН, чтобы эти соображения учитывались при принятии ООН решений о проведении тех или иных миротворческих акций.

Президент должен твердо добиваться от Парламента получения активной поддержки участия РФ в миротворческих операциях. В этих целях администрация может разрабатывать детальный план проведения консультаций с Парламентом по этой проблеме. Что касается конкретных операций, то администрация может консультироваться с Парламентом по вопросам характера предполагаемого военного участия в них России и поставленных задач, возможной продолжительности и бюджетных расходов. В дополнение к подобным консультациям по конкретным операциям администрация также регулярно может проводить ежемесячные брифинги для сотрудников аппарата Парламента и должна подготовить всеобъемлющий доклад Парламенту о миротворческих операциях за год. Парламенту принадлежит решающая роль в создании правовой базы, необходимой для выработки эффективной политики РФ в области миротворчества, включая решение проблем финансирования, имеющих отношение к боеготовности вооруженных сил.

Таким образом, в современных условиях политическая целесообразность продолжения участия России в операциях с применением вооруженных сил за пределами национальных границ нуждается в серьезной переоценке и переосмыслении.

Механизм миротворческих операций ООН в 80-90-х гг. претерпел существенную эволюцию. Основные тенденции эволюции миротворческих операций, осуществляемых от имени мирового сообщества в последние десятилетия, следующие:

• Переход от вмешательства преимущественно в межгосударственные конфликты (характерного для 40-70-х годов) к более широкому и частому вмешательству в немеждународные, внутренние конфликты.
• Увеличение масштабов вмешательства, количества параллельно идущих операций и представленных в операциях стран, размеров вовлеченных контингентов.
• Рост числа операций, осуществленных региональными организациями, как самостоятельно, так и в сотрудничестве или по просьбе ООН. Более частый переход инициативы и ответственности не только за военную стадию операций, но и за политическое урегулирование от ООН к другим организациям и коалициям.
• Расширение практики передачи военного планирования и командования операциями и их стадиями профессиональным военным «машинам» отдельных держав и групп государств.
• Размывание четкой грани между операциями по поддержанию и операциями по установлению мира (принуждению к миру). Нарастание количества элементов принудительных действий в структуре операций, использование тяжелых вооружений и военной техники, авиации, военно-морских сил, средств разведки, электронного слежения; использование силовых средств миротворческими контингентами не только для самообороны, но и для более частой демонстрации силы, предупредительного развертывания. силового разъединения сторон, разоружения незаконных вооруженных формирований и пр.
• Нередкий разрыв между военной и политической стороной операций, делегирование военным политико-дипломатических функций. Задачи военной стадии операций обычно выполняются быстрее и успешнее, чем задачи политического примирения и постконфликтного восстановления мира, однако пребывание вооруженных миротворческих сил в зоне конфликта затягивается для обеспечения стабилизации обстановки.
• Эрозия критериев «непредвзятости» и «равноудаленности» миротворцев от сторон конфликта, признание допустимости привлечения к операциям стран, имеющих собственные интересы в регионе конфликта. Отказ от практики 60-80-х гг. по исключению военных контингентов стран-постоянных членов СБ ООН из состава участников операций, переход к активному участию «великих держав» в миротворческих операциях.
• Усложнение (и более частая ревизия) мандатов операций. Более раннее (предупредительное) вмешательство в назревающие конфликты. Переход от преобладания «классических» наблюдательных операций к все более решительному силовому «разниманию» сторон. Признание новыми типовыми «силовыми» задачами миротворческих операций разоружения незаконных вооруженных формирований и изъятия находящегося на руках у населения оружия.
• «Вертикальная» агрегация операций: от предупредительных мер и санкций, через этап прекращения вооруженного насилия (если превентивные меры не сработали) до постконфликтного восстановления разрушенных политических и экономических институтов или проведения выборов под международным наблюдением.

Подводя итог, можно отметить, что основные тенденции региональных международных военно-политических операций с участием России в регионе новых независимых государств (ННГ) следующие:

• Отсутствие прямого мандата ООН на операции, при выполнении, однако, правил регулярного информирования об операциях международного сообщества по каналам ООН.
• Складывание в основных конфликтных регионах СНГ параллельных механизмов действий СНГ или России, с одной стороны, и наблюдательных миссий ООН или ОБСЕ, с другой.
• Весьма ограниченный международный состав стран-участников операций. При «плавающем» (меняющимся по конфигурации на разных этапах) консенсусе ряда стран СНГ реальное военное и финансовое участие в операциях обычно ограничивается Россией и сторонами конфликта.
• Нетипичное для международной практики, но эффективное привлечение к участию в операциях вооруженных «лояльных» контингентов самих конфликтующих сторон.
• Нечеткое выполнение требований «равноудаленности», случаи предпочтительной поддержки миротворческим контингентом целей одной из сторон конфликта на некоторых отдельных этапах операций.
• Размытость грани между операциями по поддержанию уже достигнутого перемирия и операциями по установлению мира, силовому принуждению к миру. Использование более тяжело вооруженных и экипированных контингентов, чем для классических «наблюдательных» миссий, привлечение десантных подразделений, танков, вертолетных групп, артиллерии.
• Разрыв между политической и военной стороной операций Вынужденное взятие на себя военными некоторых политико-дипломатических задач. Как правило, отставание политическо-дипломатического урегулирования от решения задач военной стадии операции. Отсутствие должной политической координации между странами СНГ в коллективном руководстве политическим урегулированием.
• Недостаточная информированность парламентских структур и общественности России и других стран СНГ о текущем состоянии операций, масштабах их финансирования, перспективах расширения или сворачивания. Сосредоточения планирования и руководства операциями в структурах исполнительной власти.
• Расхождение политической практики организации отдельных операций с «классической» схемой миротворчества, организации и руководства операциями, разработанной и принятой в СНГ в форме Концепции по предотвращению и урегулированию конфликтов и документов по Коллективным силам по поддержанию мира.
• Тенденция к все большему учету стандартов и требований ООН, постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированного обучения миротворцев. Применение единых стандартов к миротворцам, направляемым для участия в операциях ООН (Югославия) и в операциях в конфликтных точках СНГ.

Таким образом, современное миротворчество требует большой теоретической и практической работы с привлечением различных государственных структур, что, в свою очередь, требует создания координирующего и курирующего органа в администрации Президента РФ.

СПРАВОЧНО. ПОЛИТИКА США В ОБЛАСТИ МИРОТВОРЧЕСТВА

Сергей Лавров,
Президент Межрегиональной общественной организации ветеранов Миротворческих миссий ООН.
2001 год